“上面怎么说，下面怎么做”

        东部某地的一名乡镇书记告诉记者，冬季环保严查时，上级要求村里“煤改气”。但一名80多岁的老人说自己不会使用天然气，也不敢用。干部做了很长时间思想工作，也没有把老人说通。考虑到老人的安全等问题，基层干部就“特事特办”搞变通，没有给他改气。上级来检查时，说可以让村干部录视频证明一下，因特殊原因，老人没有完成“煤改气”。“结果录了视频也不管事，第二天上面的处分就下来了。”这名乡镇书记说，老是这样，就没人敢变通了，本来要提拔涨工资了，一个处分啥都没了，还是照章办事安全，不管合不合适，让干啥干啥。          不同于程序化、规范化的窗口服务，政策落实过程并不是简单地复制执行，会受到很多细小、琐碎和偶发的事情影响，并且都没有预案和制度规定，只能灵活应对。然而，为了规避风险和责任，一些基层干部不再变通，甚至不再向上反映实际情况。

       由于不做“变通”，一些地方在政策执行中演变出形式主义。记者在中部地区一个山区县采访时发现，有的农户厕所建在远离房子的半坡上，有的建在公路边自家开垦的荒地里，荒地还用篱笆围了起来，看不出平时使用的痕迹。“这都是上级统一设计的厕改方案，材料用的是彩钢板，里面空间小，夏天热冬天冷，有村民不愿用，也有村民长期不在村里住，建起来就闲置了。”当地一名乡镇干部说，中央在厕改上投入大量资金，他看着很是心疼。“哪天摸清底数，哪天统一开工，使用哪种材料补贴多少，中间要拍照留痕多少次，改厕率要达到百分之多少，文件里清清楚楚，只能不折不扣执行，稍有不对就会被问责，哪里有变通的空间？”这名乡镇干部说。

不敢变通、不会变通、不想变通

       记者发现，基层工作细小琐碎、杂乱无章，事情能否做好依赖干部的自觉性与积极性。变通变少的背后，潜藏着基层干部不敢变通、不会变通、不想变通三种心态。

       ——过程管控严格，担心被问责。一些基层领导干部表示，现实的压力并非来自激烈的岗位竞争、繁重的任务或者群众不理解，而是问责。他们秉持“多做多错，不做不错”的理念，宁可不做事，也不愿“背锅”。“程序稍有不对可能被问责，工作完不成可能被问责，上级出事了基层还得被问责。”中部地区一位乡镇干部直言，现在红头文件少了，白纸黑字无落款的文件多了。拿着这些文件去兑现政策、资金，很难；但如果不按上面的规定执行，上级拿来打板子，很好用。一位长期从事基层信访工作的乡镇干部说，处理完信访工作后，按规定要和当事人签订息诉罢访承诺书。但现实中，本来已经平息的事情，工作人员找当事人签字时，很可能再次激化。“这时如果我们变通一下，能够避免矛盾，却要自己承担责任。”

       ——习惯照章办事，怯于创新和变通。一方面，上级没有给基层变通的空间；另一方面，一些基层干部缺乏与老百姓打交道的经验，不知如何变通。有干部表示，近年来乡镇干部队伍加速年轻化，一些年轻干部对过去基层干部拉关系、套近乎的那一套嗤之以鼻，认为政策出台前都经历过充分调研，面对上级交代的任务就应该不折不扣去执行。一位受访乡镇干部表示，到底哪些问题需要变通，又该如何变通，他们越发疑惑。

       ——拿不准“合理变通”的边界。变通具有两面性，一方面可以使政策规定更好地和基层实际结合，另一方面也为基层提供了灰色空间。在现实中，合理变通的边界难以界定，不合理的变通很容易按下葫芦浮起瓢。北方某省一名乡镇书记告诉记者，镇上有一名老上访户，因为土地征收问题已经持续上访数年，按规定，各级政府都没有权力去满足他的诉求。为了解开死结，村干部提出一些变通的办法，比如拿出一两个公益性岗位进行安抚，但没有干部拍板。“这么变通是解决了他的问题，但也可能产生新的问题。”该乡镇书记感慨道。

增设反馈渠道，提升治理灵活性

       武汉大学社会学院教授吕德文认为，基层变通减少，一方面反映出我国基层治理的规范化程度越来越高，每一项行政事务的规矩都更加完善，基层变通的必要性减少了；另一方面，在强调过程管控的背景下，只要不符合规矩就可能面临问责，基层变通的积极性明显减弱。受访专家和基层干部建议，在严监督的前提下，鼓励干部把工作当成事业来做，赋予基层干部更多自主性，通过增设政策反馈渠道、落实容错机制等措施，让想干事的干部心无旁骛地开展工作。

       一是深入整治形式主义，减少不必要的过程管理。不少乡镇干部说，在和群众打交道的时候，很难时时按上级要求一五一十地去做，应减少不必要的过程管控，比如某件事必须专题研究几次、必须去群众家多少次且要拍照留痕等。

       二是增设匿名反馈渠道，更好倾听基层声音。每一项政策的出台都需要深入调查研究，听取各方意见。再好的政策在执行过程中都会遇到一些意外情况，但如果直接反映问题，可能被上级领导误认为基层有畏难情绪，进而影响个人发展。匿名反馈能帮助上级更真实了解基层的实际情况。

       三是对变通行为做出合理区分，完善容错机制。通过列出容错免责的正负面清单，建立容错免责认定专家库，重视群众评价，进一步激励干部担当作为。

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